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¿Nos tomaremos algún día en serio la técnica legislativa? - por Isaac Ibáñez Garcia Y Elisa De La Nuez Sánchez-Cascado
Fuente: ¿Hay Derecho?
España, 15 de noviembre de 2013
En su Sentencia 150/1990, nuestro Tribunal Constitucional dijo que “hay que comenzar por recordar que los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos exigen que la norma sea clara para que los ciudadanos sepan a qué atenerse ante la misma. En este orden de exigencias no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas, singularmente en un sector como el tributario que, además de regular actos y relaciones jurídicas en masa que afectan y condicionan la actividad económica global de todos los ciudadanos, atribuye a éstos una participación y un protagonismo crecientes en la gestión y aplicación de los tributos. Resulta inexcusable en este contexto el esfuerzo del legislador, tanto estatal como autonómico, por alumbrar una normativa tributaria abarcable y comprensible para la mayoría de los ciudadanos a los que va dirigida; puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y, además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia…”
Tal y como puso de manifiesto un reciente informe de la CEOE en España hay en vigor unas 100.000 leyes y normas de todo tipo, de las cuales prácticamente 67.000 son de carácter autonómico, que distan mucho de tener una mínima coordinación con las estatales. Nada menos que alrededor de un millón de páginas, una verdadera hemorragia legislativa, que lejos de disminuir sigue creciendo hasta el extremo de que el pasado año tanto el Boletín Oficial del Estado como los distintos diarios oficiales de las comunidades autónomas imprimieron más de 1,2 millones de páginas. Es cierto que vivimos en sociedades complejas, pero tal desmesurada proliferación no favorece la seguridad jurídica ni el propio cumplimiento de la Ley. Tampoco aporta ningún beneficio tangible a los ciudadanos, pues lo cierto es que, en la práctica, gran parte de ese volumen legislativo obedece a la actual tendencia a incluir en las leyes interminables principios generales y declaraciones altisonantes más en la línea de la propaganda política que de la utilidad práctica, por no mencionar la infinidad de redundancias o simples cursilerías, provocadas por una mal entendida corrección política por parte del legislador, contraria muchas veces a las más elementales reglas gramaticales reconocidas por la RAE.

Poco se ha hecho oficialmente en España hasta la fecha para remediar la actual situación de desconcierto jurídico: las ya superadas, en nuestra opinión, Directrices de técnica normativa de 1991, reformadas en el año 2005; la Guía metodológica para la elaboración de la Memoria del análisis de impacto normativo, del año 2009; y el Informe de la Comisión de modernización del lenguaje jurídico, del año 2011. En definitiva, políticas fragmentarias lejanas de una verdadera estrategia de calidad y simplificación normativa.

La opinión de los economistas no es mejor que la de los juristas. Así, Cesar Molinas en su libro“Qué hacer con España. Del capitalismo castizo a la refundación de un país” nos recuerda que “España es un caso agudo de incontinencia legislativa y de ineptitud técnica por parte del legislador. La calidad técnica de estas disposiciones es muy baja y esto es un incentivo para la alta litigiosidad que se observa en España… La litigiosidad en España es el 30 por ciento superior a la de Francia y el doble que la de Alemania”. Y en este blog hemos dedicado muchísimas entradas a este gravísimo problema, unas veces desde un punto de vista más filosófico y generalista, y otras comentando disparates legislativos varios de los que todos días tenemos abundantes ejemplos.

La respuesta del Gobierno es la habitual: mucha preocupación de boquilla y mucha Comisión y seminarios sobre calidad normativa y ninguna medida real y efectiva, encaminada de verdad a acabar con las causas. Claro que es difícil solucionar un problema del que uno es la principal causa. Y conste que no hablamos solo del Gobierno central, los Gobiernos autonómicos son incluso peores. Ahora además ya pueden todos emitir Decretos-leyes, otro gran avance en la dirección incorrecta. En fin, demos gracias a que por ahora Diputaciones y Ayuntamientos no legislan, aunque las Ordenanzas de algunos ya se parecen más a a las Pandectas que a una herramienta útil del Gobierno municipal.

Como habrán visto no mencionamos a los Parlamentos porque la verdad pintan bastante poco en todo esto, aunque teóricamente encarnen el Poder o más bien los Poderes legislativos. Pero como ya saben los lectores preferimos sujetarnos a la realidad y no a la ficción, aunque sea la ficción constitucional. Las leyes se hacen por el Poder ejecutivo, y eso cuando hay suerte, porque muchas veces se hacen fuera, en despachos o en empresas, externalizándose así el BOE especialmente las normas complejas técnicamente o/y que afectan a los intereses de gente importante. Se hacen además de forma desordenada y caótica, dado que todo el mundo quiere meter cuchara, especialmente si la ley puede dar una buena foto o/y puede afectar a los intereses de grupos de presión. En último término, el propio deterioro institucional hace que sea muy difícil contar con técnicos competentes y una dirección política y estratégica clara para elaborar un buen Proyecto de ley, y a las pruebas nos remitimos. La últimas Leyes (o más bien Decretos-leyes) aprobados son muy malos técnicamente, más allá del juicio que merezca su orientación política o estratégica, cuando la hay.

Por último, parece que esta técnica nacional de la “legislación difusa” no es la más apropiada desde el punto de vista teórico, más allá de las disfunciones que el sistema presenta en la práctica. Efectivamente, aunque formalmente la competencia para dictar directrices en materia de técnica legislativa corresponde al Gobierno respecto a los Anteproyectos de Ley y los proyectos de Reglamento, y al Parlamento en relación con los proyectos y proposiciones de Ley, parece conveniente que exista un órgano especializado de estudio y asesoramiento en materia de técnica normativa. Pero por ser prácticos ¿Qué cosas concretas se podrían hacer siguiendo lo que se ha hecho en otros países con un problema similar aunque no multiplicado por 17?

En este blog se nos ocurren dos muy sencillas:

1. Elaborar un plan general con medidas concretas para la mejora de la calidad legislativa. Particularmente hasta se podría proponer una extensión máxima de caracteres, como hacemos con los colaboradores de este blog. Una curiosidad de nuestra época es que las leyes son cada vez más largas y cada vez dicen menos cosas. Otra sería la de imponer que se deje claro que se deroga o que se modifica, aunque sea para desincentivar la legislación diarreica. Nada de “se derogan todas las disposiciones que contradigan lo dispuesto en esta Ley”. A buscarlas de una en una y a poner cuales son. Si no, no vale. Prohibir expresiones como “sin perjuicio” o “no obstante” sería otra buena medida. Si las excepciones superan en número a la regla o principio general, mejor replantearse cual es la regla general y cual la excepción, aun a costa de la imagen. Y nada de declaraciones programáticas ni de intenciones en los textos legales. Para eso –siendo generosos- están las Exposiciones de Motivos o mejor todavía los discursos políticos.

2. Crear un órgano prelegislativo que actúe como centro técnico al servicio del asesoramiento y elaboración de nuestras leyes, mejorando la calidad del ordenamiento jurídico. Para esto no hace falta crear el enésimo “organismo milagro”, sino simplemente convertir la Comisión General de la Codificación (sí, todavía existe) en una verdadera Comisión General de Legislación, similar al existente en los países de nuestro entorno, como órgano especializado de estudio y asesoramiento en materia de técnica normativa.

No cabe duda de que una verdadera estrategia de calidad y simplificación normativa exige una actividad permanente de planificación, dirección, coordinación y revisión del sistema normativo. Las funciones enunciadas deberían realizarse, como ocurre en otros países de nuestro entorno, por un órgano de alto nivel que abarque todas las competencias de la actividad prelegislativa del Estado, inicie y prosiga un proceso de unificación y recodificación y controle la calidad de la técnica legislativa general. En los países europeos que se preocupan por una legislación clara y accesible a los ciudadanos existen órganos de alto nivel, generalmente dependientes de la Presidencia del Gobierno, encargados de la mejora permanente de la legislación.

La mayor parte de los Gobiernos de países miembros de la Unión Europea han constituido organismos de alto nivel para ayudar en las funciones de planificación, dirección, coordinación y revisión del sistema normativo. Tales organismos están dedicados a fomentar la mejora de las futuras regulaciones y a reformar los procedimientos normativos con vistas a mejorar su eficiencia y efectividad. Por ejemplo En Inglaterra, se dedican a estos estudios el Royal Institute of PublcAdministration, el Office of Parliamentary Counsel, la Statute Law Society, el Instituto de Criminología de la Universidad de Cambridge, el Centro de Criminología y de Estudios Filosóficos y Sociológicos de la Universidad de Edimburgo, así como los centros socio-legales de la Universidad de Sheffiel y de Oxford. La creación de un órgano permanente homologable a lo que existe en dichos países no tendría que suponer un incremento del gasto público y podría plantearse desde una reforma de la actual Comisión General de Codificación, órgano de asesoramiento en la preparación de tareas prelegislativas propias del Ministerio de Justicia, cuya participación real en las tareas legislativas ha sido muy desigual, interviniendo por lo general sólo en la preparación de los proyectos que pretenden reformar los grandes códigos o las leyes de enjuiciamiento.

Resulta paradójico que aparezca, desde hace años (sin hacerse nada al respecto), colgada en el Web del Ministerio de Justicia una página dedicada a esta cuestión, en la que se reconoce que “diversos sectores doctrinales han coincidido en la necesidad de convertir la Comisión en un flamante Consejo General de Legislación”. Como continúa indicando el Ministerio de Justicia en su página web, una valoración favorable de esta propuesta podría materializarse con una pequeña modificación de los Estatutos de la Comisión. Existen, por otro lado, investigadores cualificados sobre la materia que podrían colaborar junto a los necesarios representantes ministeriales y a otros del Centro de Estudios Constitucionales y del Instituto de Administración Pública. De esta manera, podría prestarse la atención que merece a una materia muy considerada en los países de nuestro entorno jurídico pero infravalorada en nuestro propio sistema legislativo”.

¿Nos lo tomamos en serio de una vez? Por lo menos el grupo parlamentario de UPYD acaba de presentar una PNL en el sentido de este post. A ver si el resto se anima, esto también es una cuestión de Estado…de Derecho.
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